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「名家專欄 - 林奮強」- 減釋法頻率才是合理期望!

前香港行政會議成員
林奮強



人大釋法至今一周,縱使法理依據已被社會及專家充分確立,但仍有部分律師和政客,用高掛「貞節牌坊」的口吻喊着「一次也嫌多」。筆者認為,這在人類社會絕對是個錯誤期望!一國兩制和基本法都是史無前例的原創制度,但除非它們是先知,否則不可能預期早在1997年已能全數預見、並已悉數立法照顧到未來50年會出現的所有環境轉變,所以直至2047年也不需因應社會新發展及新需要而釋法。
所以我們對釋法的「合理期望」,理應是「釋法一定會出現,但可預期頻率會漸漸降低」:⑴隨着社會轉變日多,觸及到香港普通法「邊界」(edge)的案件及不確定性會相應增加。⑵運用基本法的最初幾年,因制度及各種法律定義還未經實踐的磨練和考驗,因而需要釋法的澄清。就正如我們買了新電腦或手機,起初都會多查看說明書,而隨時日過去,操作熟練則漸無此需要。又打個比方,釋法就好比查字典。即使同樣都是說英語,一個美國人到英國定居,也肯定要一段時間,才能弄清美英兩地的俚語、字詞用法不同等分別。這是一定會出現的文化磨合,隨着時日逐漸減少,便再不用查字典了。


5次釋法 均屬於憲制外交範疇

事實上,在一國兩制、50年不變中,已步入「中年」的香港,以上兩點對基本法的「合理期望」亦確可見於最初的20年:回歸至今,人大先後五次釋法。而爭議及震撼最大的並非今次,而是第一次關於居港權的釋法。1999年1月,終審法院就「吳嘉玲案」宣判,指出所有香港永久居民在國內所生子女,不論有否單程證、婚生或非婚生,不論出生時父或母是否已成為香港居民,均擁有居港權。當時政府估計在10年內可能有多達167萬人可從內地移居香港,人口壓力沉重。
同年5月,特區政府提請第一次人大釋法。6月,人大釋法指,只有獲批單程證的香港永久居民在內地所生子女才享有居港權,令有權來港的人數減至27萬。當年的釋法也非沒有爭議:特區政府直接向中央提請釋法,被指「繞過法院」、行政干預司法、破壞司法獨立。維基解密文件更指,當時終審法院五名常任法官曾考慮集體辭職抗議。
其後的第二、三、四次都是源於香港法律上有含糊之處,需要人大清晰定義,而且都屬本港高度自治範疇以外的事件(包括憲制、外交),分別在2004年關於政制改革的路綫圖(人大主動釋法),2005年關於特首任期(特區政府提請)及2011年的剛果案(終審庭提請)。首三次人大主動或港府提請釋法,一如所料都集中於基本法實施的最初8年,隨後的11年,當制度運作逐漸純熟,就只出現了2011年的剛果案。今次若非有兩位不知分寸的港獨派年輕人鹵莽行事,令人大再度主動釋法,可能在50年不變的最後43年都不會出現!在有些政客及法律界人士把釋法誇大成世界末日的同時,怎麼不見有很多大狀指出,問題源起其實是推動港獨的政客而非中央?


法例非鐵板 因應事件及時代演變

普通法倚重「案例」,亦因此法例的改變通常都不是由「遠慮」推動,而是由「近憂」,即立法時未必能預計到的事件和情況觸發。例如,法改會最近提議修改有關殘疾人士被性侵犯的條例,加強對他們的保障。這固然是好事,但亦可想像,若非近日的「康橋醜聞」,有關提議會否獲得迅速通過和廣泛支持?有點令人遺憾的是,法律往往不會防範未出現之事。今次釋法更令人懷疑,既然港獨不再是「未然」已是「已然」,為甚麼仍有法不用,甚至「有患」仍不立法?
那我們如何評價法例改變之「合理性」﹖打個比方,其實今天政府大可以修改建築條例,要求所有行人路加高1呎,以防氣候變化在20年後帶來洪水襲港。不過,即使政治上可行,相信社會和業界都會因見不到迫在眉睫的危險,所以不認為事情一定會發生,覺得是多此一舉。同樣道理,今天的釋法內容,其實大可以在法例起草時便寫進基本法104條的文本,在20年前便限制議員的宣誓甚至其他行為。
再者,基本法第1條開宗明義指香港是中國「不可分離的一部分」,若要多加明細,講明不容許任何港獨行為,相信當時人人也會覺得順理成章;但同樣地,因那時根本沒任何港獨迹象,人們也會覺得是多此一舉。甚至到今天「出了事」,中央仍沒有釋法禁止分裂國家的港獨活動、或指令香港必須立即為23條立法,繼續依賴香港法院及政府執行基本法第一條的最基本要求。
關鍵是,由上述性罪行條例修訂,到今天104條釋法,都說明法律一般而言都並非全具「遠見」,都是因應新的事件以及時代變化而演變;而法律能否真正利民,也取決於立法及執法能否與時並進,因為「Justice delayed is justice denied」。換言之,法「治」固是神聖不可侵犯;但法「例」則肯定不是鐵板一塊不能修改!普通法強調「合理期望」(reasonable expectation),那麼基本法158條訂明「本法的解釋權屬於全國人大常委會」,釋法有例可依,而且合情合理,大狀們卻說「一次都嫌多」,這算是甚麼的「合理期望」﹖


實踐20年 港法治指數連年進步

大狀們愛說「一次也嫌多」,難道第一次釋法處理居港權爭議也不應出現?不要說今天公屋輪候時間逼近5年、樓價和租金高企的背景下,當時法院的判決對整體社會而言肯定是錯誤的;就算時光倒流重回樓價遠低於今天的1999年,對於當時只有660萬人口的香港而言,要容納額外100多萬內地新移民,恐怕同樣難以想像。相信絕大部分不願成為「法律奴隸」(slaves of the law)的港人,都會歡迎人大當年的釋法。
可幸的是,香港還有人大釋法這個實事求是的救生門,否則市民的福祉便被困於自圓其說的法律死胡同。而今次釋法,則防止了香港未來走進動亂及佔領的街頭。綜觀20年來的基本法實踐,都沒有人投訴,說中央主動限制港人的言論自由和活動空間:起碼,反中反共的報章、政客,仍無日無之地履行它們政治宣傳機器(propaganda)的任務;客觀而言,香港在世界銀行的法治指數全球排名連年進步,領先全球。隨着香港社會系統步入中年、逐步穩定,香港在法律雙重安全網,加上祖國經濟發展的支持下,雙翼齊飛,未來30年勢會更順暢,港人及外國投資者應該更加放心。
正當香港熱烈討論釋法之際,太平洋彼岸的美國正忙於總統大選。結果「自由之地」(Land of the Free)在充分資訊下,選了一位近70%市民認定性格質素差劣(bad temperament)、又在幾個民調上被公認為「騙子、欺凌者、偏執頑固」(liar, bully, bigot)、不守法又全無公共行政經驗的人,來領導世界最大的民主社會及最強的軍事國家。筆者向中年朋友說,從今天起真的不知該怎樣教育兒女了:難道從此要把忠孝仁義全部丟掉,要求他們講大話、侮辱、歧視和靠武力欺負他人嗎﹖


港享特殊地位 莫被國際標準蒙蔽

相信香港開口閉口要求「國際標準」的口號派政客見狀,也一定會驚覺其實他國之路及「美國夢」已不再是文明之路,更不可能是香港人應走的路!明顯地,在近年已嚴重口號化、只想聽道德高地好話的選民,才會選出一個如特朗普「百般壞藝」於一身的總統—但這樣的人絕對不會被已培養出政治潔癖的港人所接受!況且美國總統的平均選舉承諾達標率奇差,往往只有四成左右。就算現任特首背負着完全「交不到貨」的立法會,也可能倍數達標。
在過去半個月,港人學多了「兩制」及基本法的構思,以及在其實踐過程中香港出現的問題。撇開「一國」給予香港經濟及文化的得益,我們也應想想人均比祖國富裕得多的香港在公共財政上的超然地位:我們不單不再需要像英治時代般,每年付英近10億元的保護費,更不用如國內大城市及省般上繳近40%本地政府收入。如此優惠,在任何國際組織包括歐盟、英聯邦、TPP、世銀、國基會都找不到。就算是國內的省、縣,也只有天災人禍時才得由中央的特別幫助。相比之下,香港作為國家失散155年的近親,這樣的「權利義務比」實在是一項完全不對等的照顧。若非一家人從不會斤斤計較的話,早已給香港以外的國民投訴了。
所以筆者深信港人不應,亦不會輕易放棄中國人的價值觀及尊嚴,接受港獨及美國模式的「怒火政治」。港人絕對有能力及智慧,建造一個美好的明天;正如在英治時期,便出品了舉世羡慕的經濟奇迹,行出全球獨一無二的成功路。如今,在開明又強而有力的一國及兩制環境之下,只要我們不再迷戀「高大空」的道德高地和政治口號,多花時間想想自己、家人和社會的需要,自然能夠超越眼前的噪音(rise above the moment),明白已被證明不一定利民的所謂「國際標準」外,我們還有自己的路可以走,以達到港人崇尚的民主、自由、法治的文明社會。
這條未必會是平坦的康莊大道,但只要這個過程中我們求知求真,明白我們珍惜的核心,是作為中國人共同擁有的歷史和過去,自能一步一腳印,走出燦爛光輝之路,就有如「幻彩詠香江」般,永遠精采迷人。

2016 年 11 月 14 日《林奮強手記》


上載日期 : 2016-11-15

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